Фонд социального страхования

В целях осуществления социального страхования на транспорте в структуре Цустраха была создана транспортная страховая секция, которую возглавлял уполномоченный, утверждаемый Народным комиссаром социального обеспечения.

С разрешения Наркома социального обеспечения или его заместителя в соответствии с декретом СНК от 6 июня 1922 года Цустраху предоставлялось право учреждать на транспорте, в отдельных губерниях, областях и районах должности своих уполномоченных, определяя круг их обязанностей и полномочий, а также штат для их обслуживания.

Губернские управления социального страхования (губсоцстрах)

Создавались в соответствии с административно-территориальным делением России в структуре губернских отделов социального обеспечения губисполкомов Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

На начало 1922 года в России насчитывалось 72 губернии и области. С принятием в 1918 году Конституции Российской Федерации пошел процесс создания автономных образований, построенных по национальному признаку. По состоянию на 1 января 1922 года было образовано семь автономных советских социалистических республик (АССР) и восемь автономных областей. Автономные административные образования по своему статусу соответствовали губерниям. Поэтому в структуре исполнительных органов советской власти автономных республик и областей, точно так же как в губерниях, создавались республиканские и областные органы социального обеспечения, а при них — соответствующие управления социального страхования.

Структура губернского управления социального страхования состояла из двух отделов: организационного и отдела страховых фондов. Начальник губсоцстраха утверждался в должности губисполкомом по предложению губернского отдела социального обеспечения, согласованному с губернским советом профсоюзов, являлся членом коллегии губсобеса и был подотчетен заведующему губернским отделом социального обеспечения. Губернское управление социального страхования в рамках своих полномочий:

В сферу компетенции губернских отделов социального обеспечения входило также непосредственное осуществление социального страхования по безработице, инвалидности, вдовству и сиротству. В уездах эти виды страхования находились в ведении соответствующих отделов социального обеспечения. Пенсии по инвалидности (от увечья, затяжной болезни, профессионального заболевания, старости) назначались губернскими и уездными отделами собеса и ежемесячно выплачивались пенсионерам финансовыми отделами исполкомов. В компетенцию собесов входило и назначение пенсий при смерти кормильца членам семьи застрахованного, не имевшим достаточных средств к существованию и находившимся на иждивении умершего. При наличии у семьи заработка или иного дохода в размере не менее минимальной зарплаты данной местности пенсия семье умершего не назначалась. Выдача этих пенсий осуществлялась, как и при инвалидности, финансовыми отделами исполкомов совдепов.

Районные кассы социального страхования (территориальные и транспортные)

Создавались по территориальному принципу, охватывая районы в радиусе не менее двух верст и с числом лиц, подлежащих социальному страхованию, не менее 2000. В то время административно-территориального деления на районы не было. В больших городах создавалось несколько районных страховых касс. Органами управления страховых касс были комитеты, которые избирались сроком на 6 месяцев в количестве от 3 до 7 человек на районных страховых конференциях и отчитывались перед ними о своей работе. На этот же срок избирались ревизионные комиссии районных страховых касс. Они также были подотчетны страховым конференциям. Решения о созыве страховых конференций принимались губсоцстрахами. Комитет кассы из своего состава избирал председателя комитета, который затем утверждался уездным отделом социального обеспечения и являлся уполномоченным последнего по району и нес персональную ответственность за осуществление социального страхования на территории района. Транспортные страховые кассы организовывались при соответствующих органах профсоюзов железнодорожников и водников. Страховые кассы в 1922–1923 годах создавались только для проведения одного вида страхования — по временной нетрудоспособности, а также дополнительным видам обеспечения. То есть страховые кассы выдавали пособия только из средств операционного фонда по временной нетрудоспособности (фонд «А»). В тех местах, где страховые кассы еще не были организованы, эти пособия продолжала выплачивать администрация предприятий. Пособие по случаю беременности страховые кассы выдавали женщинам физического труда в течение 8 недель до и 8 недель после родов, а лицам умственного труда — в течение 6 недель до и 6 недель после родов. При рождении ребенка страховая касса выдавала единовременное пособие на предметы ухода за новорожденным в размере месячной средней зарплаты данной местности. Размер средней зарплаты устанавливался на каждый месяц губсоцстрахом по согласованию с губернским советом профсоюзов. Женщина получала также ежемесячное пособие на кормление ребенка в размере 25 процентов средней месячной зарплаты в течение 9 месяцев со дня родов. На погребение трудящихся и нетрудоспособных членов их семей, находившихся на иждивении, пособие выдавалось в размере средней месячной зарплаты.

Осуществление других видов страхования: по инвалидности, вдовству и сиротству (операционный фонд «Б»), а также по безработице (операционный фонд «В») в компетенцию страховых касс не входило, а возлагалось непосредственно на губернские управления социального страхования и уездные отделы социального обеспечения.

Кроме перечисленных выше функций страховые кассы осуществляли контроль за уплатой взносов на все виды социального страхования, за правильностью заполнения и выдачи больничных листков, удостоверявших наличие нетрудоспособности, направляли деятельность фабрично-заводских комитетов профсоюзов в области социального страхования, занимались пропагандой идей социального страхования.

Средства операционного фонда «Г» (на лечебную помощь застрахованным) должны были поступать в распоряжение отделов здравоохранения Наркомздрава. Однако на практике дело часто обстояло иначе. Многие специалисты, работавшие ранее в сфере социального страхования, сторонники так называемой кассовой страховой медицины, считали, что в связи с восстановлением страховых касс для пользы дела необходимо медицинскую помощь за счет средств операционного страхового фонда «Г» передать в их ведение. Они были убеждены в том, что страховая касса, выдавая пособия по случаю болезни, должна осуществлять и лечение застрахованных. Это две стороны одного и того же дела. По мнению сторонников кассовой медицины, медицинская помощь являлась одним из видов социального страхования, который теснейшим образом связан с прочими видами страхования и со всей деятельностью страховых организаций. Увеличение расходов страховых органов по выплате пособий и пенсий находится в прямой зависимости от качества и от организации медицинской помощи застрахованным. Плохое лечение застрахованного гражданина затягивает болезнь и тем увеличивает расходы по выдаче пособий за время болезни. Плохое лечение увечного осложняет результаты травмы, отчего застрахованный, став инвалидом на всю жизнь, ложится тяжелым бременем на страховую организацию. Поэтому в целом ряде губерний оказание медицинской помощи было передано в страховые кассы.

Однако в соответствии с решениями V съезда профсоюзов от кассовой страховой медицины, как и в период военного коммунизма, пришлось отказаться. В резолюции профсоюзного съезда отмечалось, что "страховая медицина, сыгравшая прогрессивную роль в дореволюционное время, есть пройденный этап в развитии медицины и рабочего движения. В данный же момент, при наличии единых советских органов здравоохранения, страховая медицина потеряла свое значение... Самостоятельная организация медицинской помощи страховыми кассами, не достигая цели, неизбежно должна будет внести крайне вредный параллелизм, связанный с неэкономным расходованием средств, и нанесет удар советскому здравоохранению неизбежным нарушением плана". Уполномоченный НКСО по Северо-Западной области В. И. Тихонов сразу после такой резолюции профсоюзного съезда писал: "Конечно, не приходится отрицать, что наше стремление — объединить и сосредоточить страхование в полной мере и тем самым взять в ведение страхорганов и лечпомощь, которая действительно отвечала бы всем потребностям рабочего класса, но не достаточно желать, а нужно учитывать возможности, а таковых в настоящее время мы еще не имеем, поэтому мы должны не увлекаться идеями, а считаться с реальностью и, вопреки своему желанию, временно в целом поддержать идею единой государственной медицины«. Вместе с тем V съезд профсоюзов посчитал необходимым и целесообразным организовать внутри Наркомздрава особые органы, ведающие медицинской помощью трудящимся, и лечебные учреждения для них в крупных промышленных центрах России.

Чтобы окончательно не оторвать медпомощь от страховых касс, Наркомат социального обеспечения ввел в их штат доверенных врачей-контролеров и 12 декабря 1922 года направил на места соответствующую инструкцию. Доверенному врачу-контролеру предоставлялось право проверять неработоспособность трудящихся как путем освидетельствования их, так и путем проверки медицинских документов, наблюдать за исполнением больными предписаний врачей, оказывать в необходимых случаях медицинскую помощь больным, участвовать в заседаниях врачебно-контрольных комиссий и бюро врачебной экспертизы в качестве представителей страховой кассы и т. п.

Фабрично-заводские комитеты профсоюзов (фабзавкомы)

На фабзавкомы возлагались функции контроля за своевременной и полной уплатой предприятиями страховых взносов. Комитет должен был визировать ведомость администрации предприятия по уплате взносов, при этом следил, чтобы они охватывали всю фактически выплаченную сумму заработной платы, включая сверхурочные, премиальные и все виды натуральных выдач. Для получения пособий по болезни, карантину, беременности и родам, по уходу за больным членом семьи работник должен был представить в страховую кассу больничный листок, удостоверяющий нетрудоспособность, различного рода справки, выписки и другие документы. Без визы фабзавкома эти документы страховой кассой не принимались.

В функции фабзавкомов входил контроль за рабочими, чтобы предотвратить злоупотребления пособиями кассы. «Симулянты, прикрывающие фиктивной заболеваемостью простой прогул, — писал в то время один из идеологов советского социального страхования доктор А. П. Штейнберг, — враги страховой кассы. Они разоряют кассу и губят все дело рабочего социального страхования». Фабзавкомы должны были сообщать о вредных условиях работы на заводе, о недостатках в постановке медицинской помощи и врачебном контроле, о других непорядках в страховой работе. На них возлагалось проведение разъяснительной работы среди рабочих по вопросам социального страхования.

Уполномоченные на предприятиях

С 1922 года на предприятиях, на которых было занято не менее 50 человек, был введен институт уполномоченных, которые работали под руководством страховых касс и были подотчетны как страховым кассам, так и фабрично-заводскому комитету предприятия. Они проверяли, визировали и отправляли в страховую кассу больничные листки и иные документы, удостоверяющие временную нетрудоспособность; выплачивали назначенные кассой пособия; выполняли другие поручения страховой кассы. Уполномоченные работали во внеурочное время, которое оплачивалось им из средств, выделяемых по смете на содержание фабрично-заводских комитетов, и пользовались канцелярским аппаратом предприятий.

Споры и разногласия

Восстановление социального страхования было встречено профсоюзами и социальными ведомствами с большим удовлетворением. Однако по поводу методов и форм его проведения разногласия не утихали. Они касались взаимоотношений между профсоюзами, страховыми организациями и государственными органами управления соцстрахом. Предметом разногласий были вопросы о том, кто должен управлять социальным страхованием, на кого возложить техническую сторону страховой работы, кому должны подчиняться страховые кассы — государственным органам или профсоюзам, которые их избирают, что из себя должна представлять первичная ячейка соцстраха и т. п.

Профсоюзы пытались различными путями и методами подчинить себе социальное страхование. Для уяснения их позиции в этом вопросе весьма примечательна статья Осипа Мануилова «Социальное страхование и союзы», опубликованная накануне V съезда профсоюзов в журнале «Вестник труда» — печатном органе ВЦСПС. Автор статьи пишет, что "...страховое движение, по существу своему, является подчиненным профессиональному, как движению, охватывающему весь комплекс экономических нужд и интересов рабочего класса". В пользу этого вывода О. Мануилов приводит данные о том, что застрахованные и члены профсоюзов это и фактически, и юридически одни и те же лица, так как более 90 процентов застрахованных являются членами профсоюзов, которые, по мнению автора статьи, "защищают интересы рабочего, как продавца рабочей силы. Страховая же касса существует как организация, страхующая рабочего от риска, связанного с наемным трудом. Совершенно естественно поэтому, что именно профессиональный союз как орган не только защиты, но и охраны труда является по существу той организацией, в функции которой должна входить и охрана от риска, связанного с трудом (наемным, конечно). Недаром же в Западной Европе некоторые союзы одно время выполняли функции страховых касс".

Однако техническая сторона и участие в управлении соцстрахом для российских профсоюзов не представляли особого интереса. Они претендовали на руководящую роль в социальном страховании. Когда в проект резолюции второго Пленума ВЦСПС включили пункт об участии представителей профсоюзов в страховых конференциях и в укреплении органов собеса, секретарь ВЦСПС А. И. Догадов потребовал исключить его из текста резолюции, заявив, что "нам это участие порядочно приелось. Мы начинаем отказываться от такого участия. Надо поручить ВЦСПС выработать постановление, в точности определяющее известную степень влияния профсоюзов на органы собеса, и этим самым заменить пункт". Не устраивала А. И. Догадова и формулировка второго пункта проекта резолюции указанного пленума об организационном руководстве социальным страхованием со стороны органов собеса. Он предлагал ее исключить из текста. Возражая против этого предложения, заместитель Наркомсобеса отчетливо видел цель, которую преследовали профсоюзы: "если выбросить второй пункт, то из первого пункта можно сделать вывод, что социальное страхование может проводиться непосредственно профсоюзом, между тем такая форма опасна, так как на Западе в этом отношении был неудачный опыт". Несмотря на эти возражения, резолюция пленума была доработана с учетом замечаний А. И. Догадова. В части, касающейся руководящей роли профсоюзов в социальном страховании, ее смысл существенно менялся: "ВЦСПС с объединениями союзов на местах должно фактически осуществляться общее руководство всей политикой социального страхования и медицинской помощью рабочим«]. Что касалось организации социального страхования и техники его осуществления, то профсоюзные авторы резолюции пленума закрепили эти функции за тремя государственными органами: собесом, Наркомздравом, Наркомтрудом.

Представители ВЦСПС понимали, что непосредственное управление соцстрахом в полном объеме они вряд ли получат, так как в ходе длительной дискуссии о профсоюзах партия и ее вождь В. И. Ленин отвели им роль всего лишь школы управления. Поэтому они пошли по пути подчинения своему влиянию государственных органов, ведающих социальным страхованием. В период военного коммунизма профсоюзы смогли подчинить себе Наркомат труда. Точно так же они повели себя и по отношению к Наркомату социального обеспечения. Так, 26 августа 1921 года в адрес губсобесов и губпрофсоветов был направлен циркуляр № 90 за подписью секретаря ВЦСПС А. И. Догадова и зам. Наркома социального обеспечения Н. Е. Пауфлера, в котором профсоюзам вменялось на своих пленумах и президиумах заслушивать периодические доклады губсобесов, укреплять последние за счет откомандирования туда профсоюзных работников, связываться с губсобесами организационно, путем представительства губпрофсовета в руководящих органах губсобесов, следить за регулярным созывом органами соцобеспечения губернских и уездных конференций комиссий по охране труда и социальному обеспечению и т. д. Заместитель (помощник) заведующего отделом нормирования труда ВЦСПС П. Н. Авдеев в печатном органе ВЦСПС журнале «Вестник труда» предлагал профсоюзам «принять на себя роль организаторов страховых органов», взять на контроль процесс формирования районных касс социального страхования. Он писал в этой связи, что "комитеты касс социального страхования должны выбираться только на союзных конференциях и в таком составе, как это обычно бывает на всех союзных конференциях". Профсоюзы с недоверием относились к органам собеса также по причине отсутствия у последних квалифицированных кадров и брали многие государственные функции по проведению социального страхования на себя. Так, в отчете ВЦСПС за 1921–1922 год отмечалось, что "хотя формально проведение его лежит на государственных органах (Наркомсобесе), все же по существу вся страховая организация осуществляется через профсоюзы".

Однако Наркомат труда все-таки был ближе к профсоюзам, чем Наркомсобес. Во-первых, Нарком труда В. Шмидт был профсоюзным работником с большим стажем. Наркомом труда до перехода в ВЦСПС работал в Татарстане и секретарь ВЦСПС А. И. Догадов. Во-вторых, у профсоюзов уже было налажено тесное взаимодействие с названным наркоматом в первый год советской власти и начальный период военного коммунизма. Поэтому представители ВЦСПС предложили сосредоточить государственное руководство социальным страхованием в Народном комиссариате труда, "ибо в настоящих условиях НКТ является единственным комиссариатом, который теснейшим образом связан с союзными, а особенно с межсоюзными организациями. В нем сосредоточены конфликтные учреждения, охрана труда, он регулирует условия труда и заработной платы. Вполне естественно поэтому, что в нем должно быть сосредоточено и государственное руководство социальным страхованием". Не забыл автор статьи и об интересе своего ведомства по руководству соцстрахом. "При той исключительной связи, какая устанавливается и установилась у союзов с НКТ, это бы обеспечило полное руководство со стороны союзов работой, имеющей столь важное первостепенное значение для широчайших рабочих масс. Было бы логично и последовательно также и с точки зрения государственной сосредоточить все дело регулирования условий труда и социального страхования в одном комиссариате".

В средствах массовой информации, в выступлениях представителей профсоюзов и Наркомата труда все чаще стала звучать критика в адрес Наркомсобеса. Высказывались предложения о его ликвидации. Комиссия ВЦИК трижды ставила на обсуждение этот вопрос. Член коллегии Наркомата труда М. И. Хлоплянкин писал в то время, что "вопрос о передаче страхования в Наркомтруд, отождествляемый постоянно с вопросом ликвидации Наркомсобеса вообще или слияния его с Наркомтрудом, за последнее время был весьма модным в среде работников как профессиональных, так и советских... каждый профессиональный и советский орган поднимал вопрос о ликвидации Наркомсобеса". Однако решение долго не принималось, так как позиция профсоюзов и советских органов по данному вопросу расходилась с позицией РКП(б), изложенной в тезисах ЦК РКП(б) от 4 сентября 1922 года о социальном страховании. В соответствии с ними управление социальным страхованием сохранялось за Наркоматом социального обеспечения. Наконец, 28 сентября 1922 года Совнарком поручил "Наркомтруду, ВЦСПС, Наркомсобесу, НКРКИ с привлечением Наркомздрава, НКВД, Наркомзема и Реввоенсовета Республики согласовать вопрос о ликвидации Наркомсобеса и о распределении выполняемых им функций между указанными ведомствами". Через месяц вопрос был согласован, и Совнарком 26 октября 1922 года принял решение о ликвидации Наркомсобеса. К решению прилагался проект совместного постановления ВЦИК и СНК "Об упразднении Народного комиссариата социального обеспечения как самостоятельного органа государственного управления". Решения эти принимались в период отсутствия по болезни В. И. Ленина. Заседания СНК вел его заместитель Л. Б. Каменев (Розенфельд), назначенный на эту должность 14 сентября 1922 года. Однако после вмешательства В. И. Ленина 16 ноября 1922 года президиум ВЦИК отменил решение о ликвидации НКСО, а Л. Каменеву за это здорово попало от В. И. Ленина. Наркомат социального обеспечения сохранили, но вопросы управления соцстрахом у него изъяли. Последнее слово в этом деле сказал V съезд профсоюзов, который в своей резолюции, посвященной социальному страхованию, заявил следующее: "Социальное страхование рабочих тесно связано со всеми вопросами регулирования труда, со всей политикой заработной платы и распределения рабочей силы. Поскольку социальное страхование и охрана труда являются двумя неразрывно связанными сторонами одного и того же дела — создания благоприятных условий труда рабочего класса, — вся страховая работа должна протекать в теснейшей связи с деятельностью органов охраны труда (инспекции труда, технической и санитарной). Исходя из этих практических соображений, а также в целях действительного обеспечения реального влияния профсоюзов на всю страховую политику и деятельность страховых органов — все дело социального страхования, и в частности объединение руководства и контроля над страховыми организациями, должно быть сосредоточено в Наркомтруде". В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК от 21 декабря 1922 года за подписью М. Калинина и Л. Каменева управление социальным страхованием было передано в Наркомат труда. Передачу дел предписывалось завершить до 1 февраля 1923 года.